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对环境诉讼中公益诉讼制度的认识

中正、存诚、言信

对环境诉讼中公益诉讼制度的认识

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  2012年8月,人大常委通过“关于修改《中华人民共和国民事诉讼法》的决定”,采纳了建立公益诉讼制度的建议。在“决定”的第九部分规定: 增加一条,作为第 50 条,“对污染环境,侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”。这是我国法制史上一个十分重要的突破,由此揭开了我国开展公益诉讼的新篇章。
  民事公益诉讼是一个与普通民事诉讼相对的概念,通常是指特定的国家机关、社会组织和公民,根据法律的规定,对违反法律、法规侵犯国家利益、社会公共利益的行为,向法院提起诉讼,通过法院依法审理,追究违法者法律责任的活动。而在我国新《民事诉讼法》中规定的公益诉讼,主要是指对环境污染和侵害消费者权益这两类案件的诉讼。本次修改《民事诉讼法》建立公益诉讼制度,也是基于当前社会环境污染及消费者权益保护这类涉及社会公共利益的问题日益严重,对大多数公民的利益侵害,但《民事诉讼法》第108条将原告主体仅限为:“与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”,造成了诉讼主体资格的问题,这导致社会各界呼吁公益诉讼制度早日建立。所以在新《民事诉讼法》中规定:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼”,即,公益诉讼与普通民事诉讼原告不同。
  原告的不同,是公益诉讼与普通民事诉讼的重要区别之一,与一般的诉讼形式相比,提起公益诉讼的主体不是直接利害关系人,而是与案件无直接利害关系的组织和个人,当然,在法律中对有关组织和个人的条件也作出了限定。从公益诉讼的目的和性质看,似乎不应该过于严格地进行限制,但是为了避免滥诉,需要对当事人的主体资格进行一定的界定、限制。对于新《民事诉讼法》第 55 条“法律规定的”这个定语的理解,肯定是限定了“机关”,对于其是否也限定了“有关组织”,笔者认为是同样限定了“有关组织”。符合该规定的主体提起公益诉讼,不受一般起诉条件即《民事诉讼法》第119条第1项规定的“与本案有直接利害关系”的限制。关于“机关”和“有关组织”提起公益诉讼的主体资格,由于本次修改《民事诉讼法》并没有具体规定哪些国家机关和组织可以提起公益诉讼,因此在适用中可以援引《民事诉讼法》以外的有关法律规定。比如,《中华人民共和国海洋环境保护法》第90条第2款规定对损害海洋环境的行为应由“依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门”起诉,据此,国家海洋局可以成为公益诉讼的原告。
  这就涉及到行政部门即国家机关是否享有公益诉权的问题。最高人民法院2014年12月18日通过并于2015年2月4日开始实施的《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》规定:“人民法院手里公益诉讼案件后,应当在十日内书面告知相关行政主管部门。”这一条规定说明要重视发挥检察机关在公益诉讼中的作用。《民事诉讼法》第 55 条将公益诉讼的诉权资格授予 “法律规定的有关机关和组织”,这里所言的“有关机关”在严格意义上即指“检察机关”。十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中指出:“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。检察机关提起公益诉讼势在必行。除提起公益诉讼外,检察机关还可以采用其他多种形式参与公益诉讼。比如督促起诉、支持起诉、参与诉讼、联合起诉、提起刑事附带公益诉讼等等。尤为重要的是,即便公益诉讼是由有关组织或团体发动的,检察机关原则上均应参与诉讼,对公益诉讼实施全程监督。以上这些法律规定或文件,无一例外证明了国家机关享有公益诉讼的诉权。但是,民事诉讼原则上是平等民事主体之间的诉讼,如国家机关作为原告,又该如何定义这个诉讼的性质呢?是否有行政职权掺杂其中?国家机关的参与究竟又是利是弊?
  可以说,公益诉讼制度在强烈的呼声中建立,公益团体确实需要更多的权利去保护公益,但民事公益诉讼制度仍待完善。由于性质不同,笔者认为,无论公益诉讼制度如何发展,公益诉讼不能取代行政执法。公益诉讼也只是实现公共利益的一种工具,应与行政执法通力配合,不能因公益诉讼制度的建立而弱化行政执法的作用。